Zgodnie z zakwestionowanym przez wnioskodawcę art. 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Ponadto grunty te mogą być oddawane nieodpłatnie Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste. W opinii Rady Miejskiej zastosowaną w zakwestionowanym przepisie konstrukcję prawną należy uznać za nieuprawnioną formę ingerowania w konstytucyjne prawo własności jednostek samorządu terytorialnego, a w dalszej konsekwencji – w możliwości osiągania dochodów z będących przedmiotem tej własności nieruchomości. Według Rady ustawodawca rozporządził nieodpłatnie mieniem należącym do jednostek samorządu terytorialnego, nie ustanawiając przy tym choćby ekwiwalentu na ich rzecz, dodatkowo nakładając szereg obowiązków, które jednostki samorządu terytorialnego miałyby wykonywać na rzecz Polskiego Związku Działkowców.
Zakwestionowany przez Radę Miejską przepis art. 17 ust. 3 uzależnia dokonanie wywłaszczenia na cel publiczny od zachowania warunków określonych w ustawie, w tym od zgody Polskiego Związku Działkowców. Według wnioskodawcy została naruszona konstytucyjna idea instytucji wywłaszczenia na cele publiczne – dopuszczalnego wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za stosownym odszkodowaniem, także przy braku zgody wywłaszczanego. Wprowadzenie dodatkowego warunku zgody podmiotu wywłaszczanego – w tym przypadku Polskiego Związku Działkowców – jest nielogiczne i sprzeczne z sensem instytucji wywłaszczenia, i stanowi zaprzeczenie jego przymusowego charakteru.
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
-
art. 10 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych w zakresie odnoszącym się do gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji.
-
art. 17 ust. 3 w związku z ust. 2 powyższej ustawy w zakresie, w jakim uzależnia likwidację rodzinnego ogrodu działkowego na cel publiczny od zgody Polskiego Związku Działkowców, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Jednostka samorządu terytorialnego poprzez wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do mienia komunalnego, realizuje zadania publiczne. Jako istniejąca z mocy prawa wspólnota mieszkańców danego terytorium, zobligowana jest do wykorzystywania przyznanych jej uprawnień zgodnie z interesami mieszkańców tworzących tę wspólnotę. Tymczasem – jak uznał Trybunał Konstytucyjny – regulacja zawarta w art. 10 ustawy działkowej jest pozostałością systemu nakazowego. Przepis wprowadza swoisty monopol Polskiego Związku Działkowców, ponieważ jest on jedyną organizacją na rzecz, której wszelkie grunty przeznaczone w planach miejscowych pod ogrody muszą być oddane nieodpłatnie w użytkowanie. Gmina natomiast została ustawowo ubezwłasnowolniona zarówno w kwestii doboru drugiej strony umowy jak i treści zasadniczych jej postanowień. Ustanowienie na rzecz Związku prawa użytkowania jest w aktualnej konstrukcji ustawowej właściwie nieodwołalne, bo likwidacja ogrodu, nawet na cel publiczny, wymaga zgody PZD, której uzyskanie jest więcej niż wątpliwe. W konsekwencji konstrukcja ustawowa znacznie uszczupla władztwo jednostek samorządu terytorialnego nad powierzonym im mieniem komunalnym. Choć zachowują prawo własności określonego gruntu, to trudno jednak przyjąć, że realnie nim dysponują.
Ustawodawca zobowiązał jednostki samorządu do nieodpłatnego rozporządzenia mieniem komunalnym bez uwzględniania interesów i potrzeb lokalnej społeczności. W praktyce wykluczona jest, więc sytuacja, w której grunty przeznaczone w planach miejscowych pod ogrody, zostałyby przekazane na zasadach obopólnie satysfakcjonujących, w granicach swobody kontraktowania. Nie istnieje możliwość jakichkolwiek negocjacji, choćby w takim zakresie, by gmina – nieodpłatnie przekazując grunt – mogła zastrzec np., że teren ogrodu (nie chodzi o poszczególne działki) będzie otwarty w godzinach dziennych dla ogółu mieszkańców jako teren spacerowy, a więc będzie służył całej wspólnocie lokalnej. Z tych względów Trybunał uznał, że zakwestionowana regulacja jest niezgodna z Konstytucją.
Zgodnie z art. 17 ust. 3 w związku ust. 2 ustawy działkowej likwidacja ogrodu, nawet na cel publiczny, odbywa się za zgodą PZD. Trybunał Konstytucyjny uznał tę regulację za niezgodną z konstytucją. Ustanawia, bowiem – w odniesieniu do pozyskania nieruchomości pod realizację celu publicznego – dodatkowy warunek w postaci zgody podmiotu wywłaszczanego (pozbawianego prawa użytkowania). Tym samym realizacja któregokolwiek z ustawowo zdefiniowanych celów publicznych, mających znaczenie dla ogółu społeczeństwa albo przynajmniej dla lokalnej społeczności uzależniona jest od woli pewnej organizacji społecznej – podmiotu administrującego ogrodem. Podmiot ten może, więc – realizując własne interesy – nie wyrazić zgody, czym uniemożliwi likwidację ogrodu, a przez to również uniemożliwi, albo znacząco utrudni realizację celu publicznego.
