W postępowaniach dotyczących odzyskania przez byłych właścicieli praw do nieruchomości przejętych przez państwo w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (tzw. dekretu warszawskiego) niezwykle istotne jest ustalenie stron postępowania. Od tego, jak szeroki krąg podmiotów ma status strony i może uczestniczyć w postępowaniu, zależy w praktyce czas trwania takiego postępowania. Podmioty będące stroną postępowania mają bowiem prawo zaskarżania wszystkich decyzji dekretowych do organu wyższego stopnia, a następnie do sądu administracyjnego.
Podmiotami zainteresowanymi w kwestionowaniu decyzji dekretowych są przede wszystkim podmioty korzystające z nieruchomości dekretowej na podstawie różnych tytułów prawnych, takich jak najem, dzierżawa, trwały zarząd czy użytkowanie wieczyste. Definicja strony ogólnego postępowania administracyjnego zawarta jest w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy jednak zauważyć, że art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, ponieważ ustalenie interesu prawnego może nastąpić w związku z normą prawa materialnego. Przepisy dekretu nie określają zaś, kto może być stroną postępowania. Lukę tę wypełnia orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odniesieniu do niektórych kategorii podmiotów orzecznictwo jest w zasadzie jednolite, natomiast w odniesieniu do innych daje się zaobserwować zmienność poglądów. I tak nie budzi wątpliwości sądów, że najemcom lokali mieszkalnych nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dekretowym. Przykładowo w wyroku z 18 kwietnia 2005 r. (sygn. akt I SA 2560/031) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) stwierdził, że z racji zajmowania danego lokalu mieszkalnego na podstawie stosunku najmu, najemca może mieć określony interes faktyczny związany z ustanowieniem użytkowania wieczystego do gruntu, na którym położony jest budynek mieszkalny, nie ma natomiast interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podobnie wypowiedział się WSA w sprawie najemców garaży. W wyroku z 17 stycznia 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 1376/04) WSA podzielił pogląd organu o bezwzględnym pierwszeństwie roszczeń z art. 7 dekretu warszawskiego, wskazując, że dopiero w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku byłego właściciela możliwe jest rozpatrywanie wniosku innych podmiotów o ustanowienie użytkowania wieczystego do tej samej nieruchomości, zgłoszonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzja organu pierwszej instancji w tej sprawie, wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie przewidzianym w dekrecie, została zaskarżona przez najemców garaży, którym przysługują roszczenia z art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o nabycie garaży na własność oraz użytkowania wieczystego gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu. Sąd stwierdził, że najemcy garaży prawidłowo nie zostali uznani za strony postępowania dekretowego.
Nie można natomiast mówić o niezmienności poglądów judykatury w kwestii uznania za stronę postępowania dekretowego trwałego zarządcy nieruchomości dekretowej. Do niedawna w orzecznictwie uważano, że w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela gruntu, toczącym się w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, stronami są osoby, którym przysługują określone prawa rzeczowe. Osobami tymi są: osoba bądź osoby zgłaszające roszczenia dekretowe bądź ich spadkobiercy (wnioskodawcy), właściciel gruntu, osoby będące użytkownikami wieczystymi gruntu, a w przypadku gruntu zabudowanego także właściciele lokali, z którymi związane są odpowiednie udziały w użytkowaniu wieczystym gruntu (wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06). Jednocześnie sądy administracyjne stały na stanowisku, że nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. podmioty będące samoistnymi posiadaczami nieruchomości, trwali zarządcy oraz korzystający z gruntu na podstawie umów o charakterze obligacyjnym (najemcy, dzierżawcy), choćby nawet pobudowali na tym gruncie budynki i wystąpili z roszczeniami o ustanowienie na ich rzecz użytkowania wieczystego gruntu (np. wyroki wydane w sprawach: I SA 970/03, I SA/Wa 1871/08, I OSK 1110/06, I OSK 427/05, I SA/Wa 1560/09, I SA/Wa 825/08, I SA 2099/03, I SA/Wa 62/10).
Pierwotnie podobny wyrok zapadł w sprawie dotyczącej jednej z nieruchomości w centrum Warszawy. WSA wyrokiem z 22 lipca 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 21/10) uchylił w całości decyzję wojewody mazowieckiego uchylającą decyzję prezydenta m.st. Warszawy w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości. WSA wskazał, że organ administracji powinien ponownie zbadać, czy Kancelaria Sejmu, która została uznana za stronę w postępowaniu administracyjnym, posiada interes prawny, a w konsekwencji czy posiada status strony w postępowaniu o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Kancelarii Sejmu nie przysługuje bowiem żadne prawo rzeczowe do nieruchomości, a jedynie trwały zarząd nad nieruchomością w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Jednakże w ostatnim czasie poglądy w kwestii trwałego zarządcy nieruchomości uległy zmianie. Od wyżej wymienionego wyroku WSA z 22 lipca 2010 r. Kancelaria Sejmu wniosła do NSA skargę kasacyjną. NSA po rozpatrzeniu skargi wyrokiem z 12 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 1909/10) uchylił wyrok WSA do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdzono, że Kancelaria Sejmu sprawująca trwały zarząd nieruchomością będącą przedmiotem wniosku następców prawnych dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu, na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego z tego wniosku, z mocy art. 28 k.p.a. w związku z art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 2a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uprawnienia materialne jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd są określone w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 60 ust. 2a pkt 3 ustawy jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1, wykonując trwały zarząd nieruchomości, podejmują czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości. Kancelaria Sejmu należy do jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 60 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (podobny pogląd zaprezentował w innej sprawie WSA w wyroku z 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2236/11).
Zmienność utrwalonych wcześniej poglądów judykatury nierzadko ma niekorzystny wpływ na prowadzoną sprawę, głównie z powodu konieczności prowadzenia po raz kolejny postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Szczególnie jednak negatywne skutki może to mieć w odniesieniu do postępowań reprywatyzacyjnych, ze względu na często bardzo zaawansowany wiek byłych właścicieli nieruchomości oczekujących od kilkudziesięciu lat na zwrot utraconego majątku.
dr Magdalena Niziołek, doradca kancelarii Wardyński i Wspólnicy
1) Wszystkie orzeczenia sądowe wymienione w tekście są opublikowanie na stronie NSA w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
