Państwowo-kościelne komisje regulacyjne, powołane do rozpatrywania wniosków kościelnych osób prawnych różnych kościołów i innych związków wyznaniowych o zwrot nieruchomości upaństwowionych w okresie PRL, rozpoznają te wnioski wydając orzeczenia lub zatwierdzając ugody zawarte przez strony. Zarówno orzeczenia, jak i ugody są ostateczne i nie przysługuje od nich żaden tryb odwoławczy, co w ostatnich latach stało się przyczyną krytyki. Podjęte próby kontroli tego rozwiązania przez Trybunał Konstytucyjny niestety się nie powiodły. Wprawdzie Trybunał wydał 8 czerwca 2011 r. orzeczenie (sygn. akt K 3/09), w którym odniósł się do niektórych zaskarżonych przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, ale przepisy tej ustawy dotyczące postępowań regulacyjnych zostały wcześniej uchylone wobec zakończenia działalności przez Komisję Majątkową, co skutkowało umorzeniem postępowania przez Trybunał. Należy podkreślić, że ugoda stanowi podstawowy (tzn. preferowany) tryb regulacji roszczeń kościelnych osób prawnych1. Dopiero zatem ocena przez komisję regulacyjną, że do ugody w danej sprawie nie dojdzie, upoważnia komisję do przystąpienia prac nad wydaniem orzeczenia. Zadaniem komisji regulujących sprawy majątkowe kościołów i innych związków wyznaniowych jest przede wszystkim polubowne załatwienie ich roszczeń2. Uzgodnienie stanowisk uczestników postępowania regulacyjnego prowadzi do sytuacji zbliżonej do ugody prawa cywilnego, w szczególności przez to, że dotyczy prawa majątkowego (rzeczowego) i zawiera niejednokrotnie wzajemne ustępstwa. Nie jest to jednak ugoda prawa cywilnego (art. 917 k.c.) ze względu na fakt, że państwo ani kościół nie działają w komisji jako podmioty stosunku cywilnoprawnego (dominium), lecz w ramach sprawowanego władztwa publicznego (imperium). Państwo działa w ramach władzy określonej ustawami wobec Skarbu Państwa, a kościół w ramach władzy przysługującej wobec jego osób prawnych, uznawanej przez państwo3. Nie jest to przy tym także ugoda administracyjna (art. 114 k.p.a.), gdyż taką ugodą mogą być uregulowane jedynie sprawy załatwiane na drodze administracyjnej. Komisja regulacyjna nie jest jednak organem administracji, a orzeczenie zatwierdzające ugodę nie jest wydawane w toku postępowania administracyjnego. Z tego też względu akt ugody zawieranej przed komisją stanowi ugodę o charakterze materialnoprawnym, unormowaną w odpowiedniej ustawie o stosunku państwa do kościoła lub innego związku wyznaniowego.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że uczestnicy postępowania regulacyjnego mają dowolność w kształtowaniu treści ugody z tym zastrzeżeniem, że nie może ona być niezgodna z prawem lub zasadami współżycia społecznego albo zmierzać do obejścia prawa (art. 58 § 1 i 2 k.c.). Ugoda nie może być również obarczona wadami oświadczeń woli (art. 82-87 k.c.), które mogą wpływać na jej ważność. Poza tymi kryteriami (wynikającymi z ogólnych przepisów prawa cywilnego dotyczących czynności prawnych) nie sposób wywieść z przepisów żadnych innych ograniczeń odnośnie do zakresu, w jakim stosunki prawnorzeczowe oraz obligacyjne między uczestnikami postępowania regulacyjnego mogą być objęte ugodą4. Wskazuje na to np. wyraźnie treść art. 38d ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, zgodnie z którym ugoda przed komisją regulacyjną, oprócz uregulowania stanu prawnego nieruchomości, powinna zawierać wszelkie związane z tym stanem prawnym obowiązki uczestników postępowania, „w szczególności” obowiązek wydania nieruchomości. Katalog zobowiązań uczestników postępowania nie jest więc zamknięty. Uczestnicy postępowania regulacyjnego, korzystając z autonomii woli, mogą sobie zatem czynić wzajemne ustępstwa5. W szczególności ugoda może obejmować wszystkie wzajemne roszczenia uczestników wynikające z ich rozliczeń. Przedmiotem takiej ugody może być np. wypłacenie kościelnej osobie prawnej odpowiedniej rekompensaty pieniężnej w zamian za rezygnację z roszczenia. Uczestników postępowania może także interesować wprowadzenie do treści ugody zapisów o płatności ratalnej. Należy przy tym mieć na uwadze fakt, że postępowanie regulacyjne prowadzone przez komisję ma charakter postępowania quasi arbitrażowego, z istotnymi elementami jurysdykcyjnymi6. Funkcję arbitrażu komisja prowadzi w sytuacji, gdy uczestnicy postępowania prowadzą negocjacje zmierzające do zawarcia ugody. Komisja ma jedynie ocenić, czy proponowana przez uczestników postępowania ugoda odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa oraz czy w całości lub w części wyczerpuje roszczenia strony kościelnej.
Działanie komisji regulacyjnych bywa porównywane z rozpoznawaniem spraw przez sąd polubowny ze względu na rządzącą postępowaniem przed komisją zasadą parytetu, czyli zgodności wymaganej do wydania orzeczenia, jak również dążeniem do ugodowego załatwiania spraw7. W przeciwieństwie jednak do wyroków sądu polubownego od orzeczeń komisji nie przysługuje odwołanie, a droga sądowa jest przejściowo wyłączona przez zawieszenie wszelkich postępowań administracyjnych i sądowych dotyczących nieruchomości objętych postępowaniem regulacyjnym. Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że postępowanie regulacyjne ma charakter „quasi mediacyjno-polubownego”8.
W praktyce zatem uczestnicy postępowania przed komisją mogą dokonać regulacji w sposób nie unormowany wprost w ustawie o stosunku Państwa do kościoła lub innego związku wyznaniowego, korzystając z zasady swobody umów (art. 3531 k.c.) w celu usunięcia stanu niepewności prawa, a zatem w sposób zgodny z zasadami współżycia społecznego i nie zmierzający do obejścia prawa (art. 5 k.c. a contrario). Ugoda powinna zawsze zawierać określenie stanu prawnego nieruchomości i związane z tym obowiązki uczestników postępowania takie jak termin jej wydania, a także termin wypłaty odszkodowania (w razie jego przyznania).
Ugoda przed komisją regulacyjną – przy całej jej specyfice wynikającej z ustaw wyznaniowych – jest zawsze czynnością prawną i nie można wykluczyć jej wadliwości jako czynności prawnej bezwzględnie nieważnej (art. 58 k.c.)9. Ważność ugody może być zatem podważona w postępowaniu przed sądem cywilnym w przypadku wad oświadczenia woli takich jak błąd, podstęp i in., a także w razie wadliwej reprezentacji strony ugody.
Krzysztof Wiktor, Zespół Reprywatyzacji kancelarii Wardyński i Wspólnicy
____________
1 D. Walencik, Rewindykacja nieruchomości Kościoła Katolickiego w postępowaniu przed Komisją Majątkową, Wydawnictwo KUL, Lublin 2009 s. 221, Z. Strus, Postępowanie regulacyjne a ochrona praw osób trzecich, Przegląd Sądowy Nr 3/98 s. 17.
2 Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 1991 r. o sygn. akt I S.A. 768/91.
3 Z. Strus, Postępowanie regulacyjne a ochrona praw osób trzecich, Przegląd Sądowy Nr 3/98 s. 9.
4 D. Walencik, Rewindykacja nieruchomości Kościoła Katolickiego w postępowaniu przed Komisją Majątkową, Wydawnictwo KUL, Lublin 2009 s. 223.
5 Z. Strus, Postępowanie regulacyjne a ochrona praw osób trzecich, Przegląd Sądowy Nr 3/98 s. 17.
6 Krzysztof A. Wąsowski, Orzecznictwo Komisji Majątkowej – publicznoprawne cechy arbitrażu, w: Orzecznictwo w systemie prawa. II Konferencja Naukowa Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego oraz Wolters Kluwer Polska, Gdańsk 17-18 września 2007 r.
7 Z. Strus, Postępowanie regulacyjne a ochrona praw osób trzecich, Przegląd Sądowy Nr 3/98 s. 10.
8 Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 24 czerwca 1992 r., sygn. akt W 11/91.
9 Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 29 września 2005 r., sygn. akt I ACz 1340/05 (nie publ.).
